央行课题组：应进一步厘清财政和中央银行职责范围

在中国共产党领导革命战争与进行社会主义建设的近百年历程中，中央银行与财 政同为党的两个“钱袋子”，都是依托党和国家信誉、代表党和国家履职，为取得革 命战争胜利和经济建设成就作出了重要贡献。革命战争时期，党领导成立了具有中央 银行性质的金融机构，承担货币发行、代理国库、票据贴现等职责，有效筹集和管理 党的资金，但也有过财政性货币发行导致严重通货膨胀的历史教训。新中国成立后特 别是改革开放以来，随着我国经济日益市场化、法治化和国际化，需要进一步厘清财 政和中央银行的职能边界，建立现代财政制度和中央银行制度，让两个“钱袋子”各 司其职、相互配合，更加有效地发挥作用。 革命战争时期财政与金融工作 土地革命、抗日战争和解放战争时期，我党都设立了类中央银行机构，形成财政 和中央银行两个“钱袋子”并立格局，共同保证革命战争资金供给。党在各个根据地 制定了税收制度和财政法规，实行统一财政，改进税收制度，财政收入有所增加。我 党还发行革命战争短期公债、经济建设公债等，筹集革命和建设经费。但战争期间工 商业发展受到影响，根据地财政十分困难，远不能满足革命斗争的需要。类中央银行 机构通过货币发行、代理国库（协助发行公债）和开展商业银行业务等筹集、管理经 费。 早在土地革命时期，１９３２年２月１日，我党成立了中华苏维埃共和国国家银 行（简称“国家银行”）。１９３４年１０月至１９３７年１０月，国家银行跟随红 军长征，在陕北改称国家银行西北分行。抗日战争时期，１９３７年１０月，国家银 行西北分行改组为陕甘宁边区银行（简称“边区银行”）。解放战争时期，各解放区 设立了华北银行、北海银行、西北农民银行等机构，在各自地区发挥中央银行的职能 。１９４８年１２月，华北人民政府决定将华北银行、北海银行、西北农民银行合并 成立中国人民银行。这是中国共产党领导建立全国统一的金融体系的开端，为财政和 物价的统一奠定了基础。 银行负责发行货币和管理印钞造币机构，筹集革命经费，维护币值稳定 在根据地发行货币是党领导下银行机构最重要的职能，调控货币发行数量是银行 为党筹集和管理资金的重要手段。党一直重视维护币值稳定，积极主动地进行货币和 物价调控。但在财政极度困难的情况下，也出现了货币财政性发行，导致部分时期出 现通货膨胀。 土地革命时期，国家银行在中央苏区开展货币发行工作。其发行的货币包括银元 、铜币和纸币，分别由中央造币厂铸造和中央印刷厂印制。中央造币厂由国家银行管 理，行长毛泽民指导了中央造币厂工作。流通中的货币以纸币为主，苏区发行纸币要 求“至少有十分之三的现金，或贵重金属或外国货币作为现金准备”，以保证纸币与 银元兑换和币值稳定。然而，实践中存在财政透支货币发行问题。党认识到这一问题 的危害，在１９３３年９月举行的人民委员会会议上提出，国家银行“在财政部监督 之下实行独立，执行银行本身任务”，以加强货币发行的独立性。１９３４年初，毛 泽东在“二苏大”上指出：“国家银行发行纸票的原则，应该根据于国民经济发展的 需要，财政的需要只能放在次要的地方”。 长征途中，国家银行发行货币，注重货币信誉。为了使红军在长征路上能购买生 活必需品和补充给养，又不使群众受损失，银行工作人员每到一个休整地就紧张地发 行苏币，离开时再用银元或手中掌握的当地紧缺物资，将群众手中的苏币收回来，保 证全部兑现。在红军离开遵义时，银行工作人员用银元和食盐等兑回尚未回笼的纸币 ，“兑到将近天亮才结束”。 抗战初期（１９３７～１９４０年），为维护抗日统一战线，边区内流通国民党 政府发行的法币，边区银行停止发行货币，主要业务是吸收存款，经营光华商店、积 累资金。针对法币面额较大、不便找零的情况，边区以光华商店名义发行代价券，满 足流通需要。１９４１年皖南事变后，国民党停发八路军军饷，并加强军事包围和经 济封锁，边区财政空前困难。１９４１年１月，陕甘宁边区停止使用法币，２月，边 区银行开始自行发行纸币（简称“边币”），在边区内流通。 边币发行实行总量控制，有物资作为保证，光华印刷厂负责印刷，印刷厂由边区 银行直接领导。边币刚发行时，财政非常困难，发行的货币多用于政府和部队经费支 出。边区内物价与货币发行量保持了同步变化。１９４１年上半年，边币发行快速增 长，边区物价上涨。边区银行行长朱理治认为，应减少“财政拖累”，控制边币发行 ，边区银行通过调整边币发行速度、扩大其流通范围、平衡进出口贸易等措施，使物 价增速下降。１９４３年边币发行再度大幅增长，１９４４年边区银行停发货币，自 ７月１日起，陕甘宁边区贸易公司商业流通券发行，以１：２０的比价兑换边币，重 建货币信用。随着边区经济逐渐实现自给，１９４４年边区财政收入中税收占比高达 ６０％，对货币发行的依赖程度不断下降。 解放战争时期，货币由各解放区分散发行走向中国人民银行统一发行。起初，战 时货币发行仍存在财政透支现象，导致物价大幅上涨。１９４７年１月和９月，晋察 冀边区两次财经会议强调，要采取更慎重的货币发行方针，货币发行逐渐走向正轨。 在统一货币的过程中，通过调剂发行数量，使邻近区域物价与货币比价趋于一致，保 障了各解放区货币有序走向统一。 代理国库和公债发行，为党有效筹集和管理资金 类中央银行机构代理国库，健全了财政管理体系。土地革命时期，国家银行成立 后，便着手设计国家金库制度，专设国库科负责代理国库业务。《临时中央政府人民 委员会关于国库暂行条例》规定，国家金库由国家银行代理，总行、分行和支行分设 总、分、支金库，国家税收及所有现金收入应交给支、分金库。这一制度有利于集中 苏区财政收入，避免财政收支混乱。抗日战争时期，边区银行设有金库处，代理政府 金库。１９３９年以前边区银行只负责代理金库现金的出纳管理，１９３９年后金库 实施银行存款制，边区政府存款如一般资金存入边区银行，作为边区银行营业资金， 边区银行支付利息，可实现财政收入增值。解放战争时期，各解放区银行办理金库收 支，负责对各区财政收入支出的统收统支，有利于做好战时财经工作。 类中央银行机构代理公债发行和还本付息工作，增加财政资金来源。土地革命时 期，中华苏维埃共和国临时中央政府三次发行公债解决财政困难，均由国家银行代理 发行，其中包括两期“革命战争短期公债”，合计１７０万元，以及一期“经济建设 公债”，总额３００万元，国家银行都高效、超额完成发行任务。抗日战争时期，陕 甘宁边区政府发行了总额为５００万元“建设救国公债”，公债经收机关为边区银行 、光华商店及各分区县合作社金库。解放战争时期，各地银行也负责公债发行工作， 例如１９４６年，北海银行发行救灾公债９０００万元，帮助根据地恢复生产活动。 经营存款、发放贷款，促进经济发展 土地革命时期，国家银行经营公私存款，鼓励群众储蓄，提供低利贷款。由于战 时经济困难，群众存款数额较小，国家银行和信用合作社通过低利借贷，支持农业和 工业生产。毛泽东在“二苏大”上指出，“应当尽量发挥苏维埃银行的作用，按照市 场需要的原则，发行适当数目的纸币吸收群众的存款，贷款给有利的生产事业”。 抗日战争时期，边区银行积极开展存贷款业务，通过发放生产贷款支持经济建设 。１９４３年大生产运动后，生产建设放款大幅增加，这是边区银行货币投放的方式 之一，有助于提高边币威信，扩大其流通范围。１９４２年１２月，毛泽东在陕甘宁 边区高级干部会议上作《经济与财政问题》报告，指出“决定财政的是经济。未有经 济无基础而可以解决财政困难的，未有经济不发展而可以使财政充裕的”。边区银行 通过发放贷款促进经济建设，贯彻执行“发展经济，保障供给”的经济总方针，以解 决财政矛盾，保障军民需要。 解放战争时期，随着认识的提高，各地银行存放款业务不断发展，并能根据市场 情况调整利息，对农、工业确定不同的利息水平。银行提供了大量农业贷款，部分还 采取实物贷放（主要是粮食）。１９４６年春，晋察冀边区银行发放农贷５００亿元 ；１９４７年北海银行发放农贷３２．２亿元，占当年贷款总额的４５．３％。 新中国社会主义建设时期财政与金融工作 新中国成立伊始，就确立财政和中央银行两个“钱袋子”并立格局。根据中国人 民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》，财 政部和人民银行均为政务院直属单位，接受财政经济委员会指导。 人民银行推动建立了统一的金融体系。人民银行在各地迅速建立了分支机构，构 建国家银行体系；实现了全国货币的统一，成功治理通货膨胀；通过“收存款，建金 库，灵活调拨”，控制货币发放、加强现金管理，争取现金和财政收支平衡；打击金 银外币黑市，统一管理外汇，维持金融秩序。１９５０年３月，政务院指定人民银行 代理国家财政金库。 １９６６年至１９７６年“文革”期间，我国经济建设遭到严重破坏，财政金融 工作受到很大冲击。１９６９年，人民银行与财政部合署办公，部分地方银行并入了 财政局或成立了财政金融局。人民银行的信贷管理职能与各级财政的预算职能发生混 淆，人民银行更多被当作财政的会计、出纳和资金管理机关，中央银行“钱袋子”几 乎丧失控制信贷和调控货币的功能。 改革开放后，建立了中央银行制度，人民银行专门行使中央银行职能。１９７７ 年１１月，《国务院关于整顿和加强银行工作的几项规定》明确，“人民银行总行作 为国务院部委一级的单位，与财政部分设”，要求财政资金和信贷资金分口管理。１ ９７８年，人民银行恢复了内设司局和全国统一体系。随着经济改革的推进，金融改 革也逐步推开。中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行和中国工商银行等商业 金融机构陆续单独设立。１９８３年，国务院正式确立中央银行制度，人民银行不再 开展工商信贷和储蓄业务。１９９３年１２月，国务院发布《关于金融体制改革的决 定》，明确在国务院领导下建立独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系。１９９ ４年，剥离人民银行的政策性业务，成立三家政策性银行。为理顺货币政策与财政政 策的关系，１９９４年、１９９５年分别停止财政部向人民银行透支和借款，切断了 向财政供应基础货币的渠道。１９９５年３月１８日，《中华人民共和国中国人民银 行法》审议通过，赋予了人民银行法定的中央银行地位和职能。人民银行完善货币政 策框架，不断丰富宏观调控手段，建立存款准备金制度，引入再贴现、公开市场操作 、基准利率和“窗口指导”等货币政策工具，推进利率市场化改革。人民银行专门行 使中央银行职能，为深化金融体系改革、促进市场经济发展和实现经济持续高增长发 挥了重要作用。 总结与启示 财政和中央银行都是党和国家的“钱袋子”，其职能和筹集资金的手段不同，相 互补充和支持。财政部门负责通过税收、公债发行等筹集资金。中央银行负责货币铸 造、印制和发行，同时代理金库，严格财政纪律。财政和中央银行分工不同，但都是 为党和国家事业筹集和管理资金。财政和金融紧紧围绕特定时期党和国家的中心任务 开展工作，作出了历史性贡献。 历史经验表明，财政和中央银行职责边界清晰，中央银行独立执行货币政策，有 利于币值稳定，促进经济发展。反之，财政和中央银行的职能边界模糊，甚至财政凌 驾于中央银行之上，“大口袋里套小口袋”，就会出现货币超发和通货膨胀。在财政 与中央银行合并成“一个口袋”的极端情形下，中央银行作用实际上无从发挥。 中央银行制度逐步完善，与改革开放进程及经济市场化、法治化、国际化趋势相 适应。改革开放以来，在进行经济转轨、逐步建立和完善社会主义市场经济体系进程 中，财政与金融边界日益清晰，中央银行实施货币政策进行宏观调控的能力不断增强 。党的十九大以来，中国特色社会主义进入了新时代，需要加快建立现代财政制度和 建设现代中央银行制度。为此，应进一步厘清财政和中央银行职责范围，更好地发挥 财政和中央银行两个“钱袋子”的作用，满足新时期市场化、法治化和国际化的发展 要求，推进国家治理体系和治理能力现代化。在当前复杂的国内外形势下，财政政策 比货币政策更能直接对冲疫情影响，积极的财政政策要更加积极有为，可通过发债募 集资金，中央银行则通过货币政策工具维持稳定的货币环境。基于特殊需要，中央银 行这个“钱袋子”也是党中央、国务院可以直接调动的重要资源，与财政共同支持实 体经济发展。 [32] \t