现代中央银行制度建设迈出实质性一步

交通银行金融研究中心首席研究员 唐建伟 交通银行金融研究中心研究员 邓 宇 中国人民银行日前发布《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿 ）》，适逢“十三五”收官和“十四五”正式开启，充分体现了党中央、国务院对现 代中央银行制度建设的要求。《修订草案》的发布标志着中国金融监管将迎来重要转 折，现代中央银行制度改革进程将显著加快，对于推进金融治理现代化、加强金融监 管创新以及维护金融稳定和金融安全具有重大意义。 具有现实紧迫性和重要性 《修订草案》修改内容较多，涉及层面较广，发布的时机也极为关键，具有很强 的现实紧迫性和重要性。 一是金融治理体系和治理能力现代化对金融监管和现代中央银行制度建设提出了 新的要求。中央提出，要建设现代中央银行制度。中国人民银行作为现代中央银行制 度建设的核心主体，在此次发布的修订草案中得到强调。《修订草案》指出，中国人 民银行是中华人民共和国的中央银行，在国务院领导下，制定和执行货币政策、宏观 审慎政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。 二是现代中央银行制度的建设需要法律的坚定支持，金融监管需要有充分的法律 依据。《修订草案》将央行的职责从过去的１３条扩展为１９条，明确了人民银行在 货币信贷监管、宏观审慎管理、系统重要性金融机构监管、金融控股公司许可及监管 、金融稳定、金融市场管理、金融科技监管、金融基础设施监管、支付体系监管等十 九个层面的职责，具有很强的指导性。从法律层面确立监管职能和监管措施，有助于 巩固人民银行在金融监管、监管执法、现场检查和监督等方面的职能，执行力将得到 巩固和加强。 三是金融监管和治理体系建设需要人民银行的统筹以及制度方面的改革。过去一 段时期金融控股公司、互联网金融等金融市场主体野蛮生长，金融监管层的权责交叉 、职能缺位等问题较为突出。《修订草案》确立了金融治理的协调机制，国务院金融 稳定发展委员会办公室设在中国人民银行，协调建立中央与地方金融监管、风险处置 、金融消费权益保护、信息共享等协作机制。新增“监督管理措施”一章，将人民银 行的监管措施细化，有助于改善金融监管生态，促进金融监管的精细化和科学规划， 避免金融监管职能的缺位，金融监管和治理走向“标本兼治”。 明确现代中央银行制度独立性 现代中央银行制度是国家金融制度体系的基础，更是金融治理体系和治理能力现 代化的重要载体。世界面临百年未有之大变局，中国的金融业发展到了新的历史节点 ，主客观方面都要求加快现代中央银行制度的改革进程。《修订草案》从三个层面明 确了我国现代中央银行制度的独立性。 一是中国人民银行的独立性在于维护金融稳定和金融安全。基于国内外金融发展 的复杂形势和风险挑战急剧增加，现代中央银行制度的建设和改革不能脱离国情，更 不能盲目“西方化”。《修订草案》的总体思路是以习近平新时代中国特色社会主义 思想为指导，党中央统筹全局对现代中央银行制度的建设和人民银行履职提出了新的 要求。金融稳定和金融安全的重要性不言而喻。《修订草案》明确指出，紧紧围绕服 务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，建设现代中央银行制度。 二是中国人民银行在国务院领导下依法独立自主制定并执行货币政策，履行职责 ，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。这是基于人民 银行的特殊定位和职责所确立的，具有法律层面的独立性。人民银行在执行货币信贷 政策、宏观审慎政策以及各项金融监管业务时，具有独立的监管、执法和监督的权利 。针对市场热议的“财政赤字货币化”问题，《修订草案》已明确：“中国人民银行 不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券，不向地方政府提供 贷款的原则。”在货币政策的自主性方面，《修订草案》规定，中国人民银行除了就 利率、汇率和国务院规定的其他要求事项做出决定要报国务院批准后执行外，在诸如 调整法定存款准备金率、开展公开市场操作、再贷款再贴现等货币政策事项，可以自 主做出决定，报国务院备案后即可执行，人民银行货币政策操作的自主性明显增强。 三是明确中国人民银行统筹协调金融监管的特殊地位。《修订草案》中总计１９ 条的职责基本上涵盖了金融监管的各个层面，人民银行负责金融业重大法律法规草案 制定、审慎监管基本制度以及金融基础设施制度的制定。《修订草案》着重宏观审慎 管理，包括跨机构、跨行业和跨市场传染，以维护金融体系的健康与稳定。 提高金融监管和治理体系制度化水平 国家金融治理体系和治理能力现代化的核心就是金融监管的制度化和法治化。《 修订草案》从整体上赋予了中国人民银行更广泛的职责，通过提高金融监管和治理体 系的制度化水平来提升整个金融业的发展质量。 一是为中国人民银行金融监管和治理提供法律保障，从根本上解决金融监管和治 理体系不健全的问题。《修订草案》着重于金融监管的全方位和全覆盖，针对诸多金 融治理乱象进行全面整治提供具体的监管目标和措施，解决过去金融监管部分职能缺 位、交叉监管的弊端，为人民银行金融监管的实施提供充分的法律依据，权责更加匹 配。《修订草案》同时明确了人民银行组织机构的职责，强调中国人民银行对分支机 构实行统一领导和管理，维护本辖区金融稳定。 二是强化金融监管和治理的技术水平，丰富人民银行金融监管的机制和手段。由 于金融业的监管复杂性问题比较突出，传统的监管措施和方法已不能适应金融监管的 现实要求，更无法与国际先进的金融监管接轨。《修订草案》提出健全系统重要性金 融机构、金融控股公司和重要金融基础设施的统筹监管制度，并设定了具体的评价、 识别和监测分析、并表监管等，技术性监管将更加有效。《修订草案》规定了金融监 管的法律责任，监管具体措施，处罚力度更大，有利于创造更加健康稳定的金融发展 环境。 三是推动人民银行金融监管创新走在前列，紧跟金融业最新发展变化和趋势。金 融业的发展日新月异，如数字货币、区块链、云计算、大数据等金融科技的应用加速 推进，《修订草案》紧跟金融业发展趋势，针对金融业关键信息基础设施、金融科技 等制定了具体的监管措施，并规定人民币包括实物和数字形式，为央行发行数字货币 提供了法律依据。《修订草案》明确任何单位和个人禁止制作和发售数字代币，以防 范虚拟货币风险。《修订草案》指出人民银行负责金融标准化和金融科技监管工作， 强调金融数据安全和国家金融安全，体现了金融监管和治理的前瞻性。 《修订草案》明确了中国人民银行的定位、职责和监管措施，新增了许多新的监 管内容，对于完善现代中央银行制度，加强金融监管和治理创新具有指导性意义，为 金融供给侧结构性改革提供顶层设计和法律保障。同时，金融监管和治理体系建设也 将为金融开放提供更好的法治环境，是推进现代中央银行制度改革的重要一步。 可以预见，未来的中国金融业监管将更加法治化和科学化，更加注重金融治理体 系建设。金融机构应加快完善公司治理体系，坚持合规经营，补短板、堵漏洞，从制 度层面加强金融机构的治理建设和改革，增强金融机构抵御内外部风险的能力，向金 融业高质量发展迈进。 [32] \t