承德市位于河北省东北部，属于典型的半农半牧区和镰刀弯地区，是全省重要的草原区、草食畜牧业传统产区和春玉米产区。这里既是京津冀重要的生态屏障区和水源涵养地，也是国家级深度贫困县相对集中区域。强化生态建设保护、推进产业扶贫既是历史使命、也是政治责任。在生态保护形势日益趋紧、连续多年实施全面禁牧政策的背景下，当往昔引以为傲的天然草地资源不再成为仰仗，作为地方经济重要支柱的草牧业既要发展还要稳定，如何破解饲草料供应保障问题，成为无法规避的必选课题。2015年以来，承德市积极响应国家供给侧结构性改革、种植业结构调整有关政策精神，以粮改饲试点县建设项目为主抓手，结合奶源基地建设工程、京津风沙源治理工程、草原生态补助奖励机制政策项目，滚动推进实施“粮改饲”工程，全市“粮改饲”面积、收储规模屡创新高，粮饲兼顾、农牧结合、循环发展的新型种养结构得以初步构建，为农业增产、农民增收、县域脱贫、生态保护做出了积极贡献，对促进乡村振兴战略深入实施具有重要的示范意义。 2015年承德市围场县被纳入第一批国家级粮改饲试点县，2016年起又扩大到丰宁、隆化县。2015-2019年3县累计争取落实省以上项目资金15351万元，补贴政策内累计完成粮改饲种植任务126.1万亩次、收储全株玉米及优质饲草青贮354.7万吨；累计补贴新建青贮窖53.8万立方米。其中2019年政策补贴内落实粮改饲面积42.4万亩，完成补贴收储119.5万吨，完成省下达年度目标27.2万亩、收储76万吨任务的156%、157%，全市粮改饲面积和收储量双创新高。其中完成燕麦、苜蓿等优质饲草收储0.3万吨、占比0.3%，其余均为全株玉米青贮。围场、隆化、丰宁3个试点县全株青贮玉米种植面积占当年玉米播种面积的的比重分别达到66.8%、50.2%、30%，“粮经饲”三元种植结构进一步优化。项目示范带动用日益明显，广大农牧民粮改饲积极性得以充分调动，未享受其他县市、项目县未能享受政策补贴的小规模户也积极投身到全株玉米青贮推广应用中来，据2019年末统计全市玉米“粮改饲”改种改收面积已达到53.1万亩(2015年之前全株青贮玉米种植面积不足万亩)，占当年玉米播种面积253万亩的21%，全株玉米青贮收储量146.6万吨，是政策内收储量的1.2倍。 强化组织领导，强化考核、双轨推动。积极抢抓农业供给侧结构改革的有利契机，与当前实施的全面禁牧政策、全市种植业结构调整压减籽粒玉米规划实施有机结合，充分利用国家粮改饲示范县项目的政策资金和相关惠农政策资金，进一步加强组织领导、创新举措，从行政和业务两个层面推进项目实施。市局继续实行工作专班管理、定期督导调度、信息数据管理、绩效评价考核等项目管理制度；各项目县成立以主管副县长为组长、财政、审计、农牧、督考为成员单位的“粮改饲”工作领导小组，建立定期研究协商机制；县政府将任务分解至各乡镇，各乡镇也分别成立“粮改饲”工作领导小组，并纳入年度督考目标，实行奖优罚劣；3县项目获批立项后，在逐场逐地落实实施主体、种植地块或合同收购地块的基础上，细致拟定县级实施方案，报县政府审批、备案后，由业务部门抽调精干力量，从确定补贴对象、指导落实地块、青贮窖容测量、贮量测量、数据公示、检查验收等环节进行全程精准化管理，以推动“粮改饲”项目顺利实施。 积极宣传发动，宣讲政策、落实“三公”。坚持政府引导、市场主导、尊重农民（企业）意愿的原则，积极做好宣传发动，全面普及粮改饲相关政策，及时将上级政策文件要求迅速传达给所有县区，对重点县逐县分析把脉，按时组织完成项目申报工作，经认真审核把关后统一行文报送省厅，组织指导各县精心制作汇报片，由主管县长带队参加全省项目竞争性答辩；各县把“粮改饲”的重要性及青贮种植、贮制等技术印成明白纸和小册子发放给农民，并通过县电视台游走字幕、培训班、现场会等形式，积极宣讲粮改饲政策要求和好处，通过政策引导、市场化运作，调动养殖企业、社会化服务组织和种植农户参与粮改饲工作的积极性。按照“改种与改收结合”的工作思路，引导规模养殖场建设自有饲草料基地，引导农民根据自愿的原则实施土地流转、订单种植青贮玉米，合理选择粮改饲的种植模式、品种、规模，以养带种推进种养结合，确保生产的饲草料销得出、用的掉、效益好。政策实施过程中严格工作制度程序，以县为单位统一政策标准，对项目实行全程跟踪、公开公示、监督检查制度，将入户地块核查、窖容登记、实贮容积登记、补贴清单公示、现场验收、资金专款专用、“一卡通”拨付等工作内容实行全程公开、全程监督，项目补贴款必须经公示无异议后及时发放，严禁超范围使用、挪用和冒领，努力做到公开、公平、公正。加强资金监管，实行项目资金专人专户管理、专款专用、事前申报、事后补助制度，建立严谨的绩效评价机制，从数量指标、质量指标、时效指标、成本指标、效益指标等方面开展分析评价和满意度调查，进一步保证了资金安全，提升了资金使用效果。 注重科技服务，加强培训、推广示范。积极发挥市、县业务部门和基层站的技术支撑作用，对接省草业创新团队岗站专家获得有力支持，切实加强了技术培训指导服务能力。以2018年为例，全市共举办各层次粮改饲技术推广现场会、观摩会和各类技术培训班24期、培训人员4300余人次；同时加强全株玉米青贮等环节的技术指导，开展优质饲料作物品种引种筛选实验、青贮专用添加剂产品使用等技术应用试验示范，建成万亩示范片1个、千亩示范方11个，推广全株玉米青贮、饲料作物田间有害生物综合防控等多项实用技术，推广专用兼用新品种20余个。其中，市局在省草业创新团队岗站专家支持下，建设粮改饲科技集成示范基地3处，基地示范面积合计1.8万亩，举办全市粮改饲技术培训班1期，培训人员157人。隆化县局组织成立技术服务小组，负责玉米种植、收获、加工和饲喂技术指导，及时解决青贮过程中的技术问题，同时积极发挥规模养殖场、户机械设备优势，广泛开展玉米种植、收割、运输和贮存等全程机械化服务，提高了社会化服务水平。围场县在坝上寒冷地区积极探索种植青贮玉米，采用利用可降解地膜、顶凌播种，可延长生长期30天左右，每亩可增加产量500-1000公斤，达到亩产2.8吨、与坝下地区相当，收获期植株干物质含量能够达到32%以上，有效提高坝上高寒地区种植青贮玉米效益，实现了技术性突破。 出台配套政策，整合投入、合力推动。为推进“粮改饲”项目实施，各地积极整合国家项目资金、财政专项资金、金融服务资金和农业保险领域资金，向“粮改饲”项目区实行重点倾斜。例如围场县全市首创实施长效机制整合资金扶植重点产业机制，集中整合农业项目的圈舍补贴、青贮窖补贴、储草棚补贴、农机补贴、草牧业试点项目、农业保险、旱作农业等资金向粮改饲项目核心区倾斜，并出台禁牧舍饲政策、鼓励结构调整改种饲草作物和花卉型中草药政策，引导规模养殖场建设自有饲草料基地和流转、订单种植基地，对全县种植青贮玉米50亩以上的种植户全部推广全膜覆盖技术并给予地膜补贴；隆化县财政拿出1.05亿元的资金用于“政银企户保”农业政策性贷款贴息，撬动银行贷款10亿元用于肉牛养殖产业发展，其中对新建养牛小区一律要求并配套建设青贮窖（池），实行享受新建小区政策和全株玉米青贮实际完成情况挂钩，依畜禽粪污处理项目积极引导养殖场建设粪污处理利用设施，打通粪肥还田通道，探索建立“养殖——粪肥——种植”生态循环模式；丰宁县采取最低保护价收购，建立收获时间及植株干物质含量与亩产量相结合的收购价机制，保证农民种植青贮玉米亩产值高于种植籽实玉米，从而有效提高了群众参与粮改饲工作积极性，为项目顺利实施提供了政策保障。 落实一个结合，创新模式、助力脱贫。针对3个试点县全部为国家级深度贫困县和草食畜养殖大县的实际情况，承德市始终注重将粮改饲工作与产业扶贫工作相结合，积极调整工作布局、创新模式，在补贴区域、补贴对象、补贴标准等方面向贫困村、贫困户倾斜，积极鼓励引导收储企业与有实施条件的贫困户签订收购订单，部分收储企业对贫困户以高于市场的价格进行收购、对贫困户开展免费收割服务等多种模式，向贫困村贫困户倾斜。每年带动贫困户1300余户，户均实现政策性收益性增收800-4000元。其中仅2018年度内，丰宁县安排补贴资金70万元扶持109户贫困户新建青贮窖1.4万立方米，补贴资金标准为50元/立方米，补贴标准比非贫困户标准高出70%；围场县对574个建档立卡、脱贫享政贫困户发放收储补贴资金36.4万元，占年度资金的27%，补贴标准为每吨60元，比非贫困户补贴标准高出2/3；隆化县益佳养殖有限公司结合扶贫贷款相关政策，采取公司带贫困户方式对102户贫困户种植的全株青贮玉米全部以每亩高于市场价200元的优惠价进行收购，实现了“公司+农户+产业”稳定脱贫。 种植青贮玉米与籽粒玉米相比较，在直接间接经济效益和生态效益方面存在许多优势。一是节约了用工投入。青贮玉米减少定株中耕1次、减少了籽粒收获工序，平均每亩节省用工2个以上，并缓解了后期粮食仓储压力。二是全株青贮玉米收获季节可相对提前，有利于降低霜冻灾害损失风险。三是促进增收节支。种植全株青贮玉米销售市场价格稳定，不存在价格大幅波动风险；在种植条件相同的情况下种植青贮玉米比籽粒玉米平均亩产值增加80元、节支145元，亩均增收节支225元,效益提高27.4%。四是降低饲料成本，提高饲料营养价值和饲料转化率，实现过腹增值。饲喂后奶牛日均产奶量平均增加3公斤以上，乳蛋白等质量指标也有明显提高，育肥期肉牛日增重提高0.7公斤。通过种养加紧密结合，提高了饲草料自给率，实现“粮变肉”、“草变乳”。全市草食家畜养殖数量稳中有升，2019年全市牛、羊饲养量增加到136.6万头、246.6万只，以隆化为中心的百万头肉牛基地和以围场为中心的百万只肉羊基地建设步伐加快；奶牛场实现规模化养殖和全株青贮玉米应用全覆盖，肉牛、羊规模化养殖比例提高到50%、62%，比2015年分别提高2-3个百分点。五是减少秸秆焚烧和资源浪费，对草原禁牧提供了有力支持，有效保护了生态环境。既缓解了冬春季节森林草原防火压力，为草原生态修复提供了基础条件，同时大幅降低了秸秆焚烧引发的环境污染风险。六是政策可持续影响日益加大。“粮改饲”政策实施5年来，广大养殖户、企业看到了“粮改饲”在养殖业和种植业起到的推动作用，参与“粮改饲”的信心和养殖干劲增强，草食畜饲养量和全株青贮玉米种植收储量稳步提升，群众参与粮改饲的热情逐年增加,对项目政策满意度非常高，普遍希望粮改饲政策继续实施。 [05] \t

两会”召开在即，今年GDP增长预期目标设不设、怎么设，成为各界讨论热点。这个问题之所以受关注，主要是因为：一方面，受新冠肺炎疫情影响，我国经济下行压力持续加大。另一方面，今年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，有一些既定目标要实现。 高质量发展新阶段，不等于简单追求高增长 我们先看全面建成小康社会对GDP增长的要求。 2002年召开的十六大指出，人民生活总体上达到小康水平，要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。全面建设小康社会的目标是：在优化结构和提高效益的基础上，国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番，综合国力和国际竞争力明显增强。按不变价GDP增速算，2019年GDP已经达到2000年的5.16倍，已提前超额完成目标。 2007年召开的十七大指出，要确保到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标。增强发展协调性，努力实现经济又好又快发展。转变发展方式取得重大进展，在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上，实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番。社会主义市场经济体制更加完善。按不变价人均GDP算，2019年已经达到2000年的4.64倍，也已提前超额完成目标。 2012年召开的十八大指出，确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标。转变经济发展方式取得重大进展，在发展平衡性、协调性、可持续性明显增强的基础上，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。按不变价GDP计算，2019年是2010年的1.89倍，2020年需要增长5.6%，才能达到翻一番目标。 与此类似，按照2016年制定的“十三五”规划，2016-2020年GDP年均增长预期目标为6.5%，2019年已达2016年的1.37倍，实现目标需要2020年增长6%。 综观十六大以来历次党代会和“十三五”规划，全面建成小康社会不是一个一成不变的目标，更不是只有GDP一个指标，而是随着形势变化不断升级完善的，包括经济、社会、政治、文化、生态等多领域的经济社会发展状态。如果我们将十六大最初设定的全面建成小康社会目标称为1.0版，那么十七大、十八大目标则分别为2.0版和3.0版，三个版本要求越来越高。目前看，虽然与3.0版提出的GDP目标相比还略有差距，但是1.0版和2.0版的目标都已经提前超额实现。 从高速发展转向高质量发展新阶段，要求我们不能简单追求高速增长。在2017年召开的十九大中，没有就2020年全面建成小康社会提出新的更高的GDP量化目标，而是增加了防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战的新要求。 两年多来，防范化解重大风险方面，相关工作持续有序推进，金融领域服务实体经济和防风险能力持续增强。精准脱贫方面，按脱贫攻坚目标任务，到2020年实现现行标准下贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，农村贫困人口从2012年底的9899万人减少到2019年底的551万人，贫困县从832个减少到今年的52个，相当于每年减少1335万贫困人口和111个贫困县，按此速度，今年可以实现脱贫攻坚目标。污染防治方面，主要污染物排放前几年都超额完成目标，今年压力也不大。 既要守住底线，也要防止政策力度过大 政府工作报告提出经济增长目标，始于1990年。随着三步走战略目标的正式实施，社会主义市场经济体制和现代宏观调控体系逐步探索建立，1990年国务院政府工作报告开始设定经济增长目标，1994年我国正式设定国内生产总值目标。 30年来，国务院政府工作报告设定经济增长目标有四种方法：一是数值法，30年中有9年将经济增长目标设定为一个具体数值，分别为1990-1993年国民生产总值（GNP）增长目标定于一个数值，1994年国内生产总值（GDP）增长目标定于一个数值。此后1996-1998年、2012年又将GDP增长目标定于一个具体数值。二是小区间法，1995年后出现3次区间目标，区间幅度为0.5-1个百分点：1995年为8%-9%，2016年为6.5%-7%，2019年为6%-6.5%。三是波动法，即1999年及以后，共15年将GDP增长目标设为某一具体数值左右的表述形式，如1999年为经济增长预期为7%左右，2003-2011、2013-2015、2017-2018年也都设定了类似目标。四是省略法，如2000-2002年连续3年没有设定GDP增长目标。 可见，政府工作报告设定GDP增长目标，是根据实际情况实事求是做出的安排，并没有固定的圭臬。 今年，疫情对经济构成了前所未有的冲击，一季度我国GDP下降6.8%，全球经济出现衰退几乎确定无疑。更重要的是，疫情仍在全球快速蔓延，每天增加确诊病例七八万人，新的疫情暴发地不断出现，我国输入性风险持续加大。疫情何时控制住、何时结束，对经济将造成多大影响，是未来最大的不确定性。 在1.0版和2.0版全面建成小康社会增长目标基本实现的情况下，加上疫情对经济前所未有的冲击和持续蔓延态势，再简单固守8年前设定的目标，既没有必要性，也不够实事求是。我们需要充分考虑疫情发展和影响可能出现的各种情形，结合经济社会发展的需要、可能和风险容忍度，做出大区间的目标设计，既守住经济社会发展必需的底线，也防止政策力度过大带来的副作用，还囊括可能出现的形势不确定性。 一方面，经济增速过低，可能带来企业大范围破产、失业上升和银行不良增加等风险。特别是，就业关乎民生福祉、消费增长、社会稳定，保就业需要一定的经济增长。因此，GDP增长目标设定时首先需要考虑的是“六稳”和“六保”的结合点——保就业。今年一季度GDP下降6.8%，城镇新增就业229万人，3月份城镇调查失业率5.9%，比上年末提高0.7个百分点，可见今年就业压力很大。 好在，近年来，随着我国经济结构的调整，特别是服务业比重的上升，经济增长拉动和容纳就业的能力不断提高。近10年，服务业占比上升9.7个百分点，2019年达53.9%。我国GDP增长1个百分点带动就业的人数，已从100多万人提高到了200万人左右。因此，2013-2019年，在GDP增速总体放缓情况下，连续7年城镇新增就业人口1300万人以上，城镇登记失业率保持4%以内。同时，疫情发生以来，国家通过加快复工复产、稳定小微企业、增加临时性公益性就业岗位、扩大研究生招生规模等多种方式缓解就业压力。 综合考量以上因素，今年要在失业率保持稳定基础上，实现城镇新增就业1000万人以上的目标，GDP至少要守住增长3%的底限。 另一方面，我国财政货币产业政策空间大、工具多、协调性强，有条件保持经济增长在合理区间，但需要警惕刺激政策力度过大带来的长期后遗症。国际金融危机后刺激政策消化的经历，要求我们制定政策时需要充分考虑杠杆率和物价水平等风险容忍度。 杠杆率方面，按国际清算银行算法，以前四个季度滚动GDP作为分母计算，我国实体经济杠杆率从2019年末的245.4%升至今年3月末的259.3%，一个季度上升了13.9个百分点。与此同时，M2/GDP和社融存量/GDP也都大幅上升，一季度分别上升12个和14.2个百分点。虽然，杠杆率升幅略低于国际金融危机后的2009年，但如果以一季度GDP年化数据做分母，杠杆率则上升至271%。特别是非金融企业部门的杠杆率一季度上升了9.8个百分点，达到161.1%，已经高于2017年一季度末160.4%的高点。某种程度上讲，近三年我国去杠杆腾出的空间已经基本用完。发行特别国债、提高赤字率、实施再贷款、再贴现、降低存款准备金率等财政货币政策，可能还将推动杠杆率进一步提升。 虽然杠杆率没有一个刻板的标准或者统一的共识，但中国自身的经济实践告诉我们：杠杆率过高、上涨过快，或许会带来短期的经济和就业增长，但长期看必然会积累高风险，甚至扭曲经济结构，得不偿失。因此，高质量发展阶段，我们不是简单追求高增长，而是要在守住增长底线基础上，把杠杆率控制在合理的水平上。 物价方面，目前我国居民消费价格指数CPI持续较快增长，而生产者价格指数PPI则持续处于较低水平。在国际疫情蔓延、外部需求骤缩，国内企业投资回报率偏低、居民投资渠道有限的大环境下，过于宽松的财政货币政策，如果传导不畅，可能导致资金流向消费品、房地产等领域，也可能留在金融体系内部空转。当前形势下，如果通货膨胀、房价上涨、金融风险上升等问题出现，就是在试图解决问题的过程中增加了新的难题，会难上加难，这是需要避免的。所以，从物价角度看，也不支持过大力度宽松政策刺激出来的高增长。 设定合理的增长目标区间，引导各方面工作 综上所述，我们认为，如果未来国内疫情不出现大的反复，其他内外部环境不出现大的变化，在一系列逆周期调节政策作用下，2020年我国GDP有能力有条件实现一个领先其他经济体的合理增长。 设定一个明确的经济增长目标可以更好汇聚力量，引导各方面积极工作。今年经济增长目标的设定，不必拘泥于前期设定的小康社会具体目标，应充分考虑疫情蔓延和外部环境冲击、我国经济社会发展的现实需要、政策空间和风险容忍度。 我们建议，GDP预期增长目标设定为一个大区间，如3%-5%。需要说明的是，即使全年GDP增速低于5%，只要就业、物价和杠杆率稳定，三大攻坚战任务和小康社会其他方面进展良好，就不会影响全面建成小康社会目标的实现。 文/新浪财经意见领袖专栏作家 温彬、李洪侠 (温彬介绍：中国民生银行首席研究员。) [33] \t