农民工参加失业保险规定亟待完善

今年的政府工作报告中指出：“扩大失业保险保障范围，将参保不足１年的农民 工等失业人员都纳入常住地保障”。目前我国的失业保险覆盖范围相对较窄，失业风 险相对较高的人群没有完全被纳入，特别是徘徊在城乡之间的大量农民工受疫情冲击 较大，这一措施将为农民工等流动性就业人员提供更好的保障。 笔者认为，当前，现行失业保险制度与农民工的需求匹配不够，对农民工的失业 保险规定过于简单，农民工参加失业保险门槛过高，存在一定缺陷。一是相关法律缺 乏统一规定。１９９９年颁布的《失业保险条例》明确规定用人单位招用的农民合同 制工人连续工作满１年，交纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合 同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。但上述 规定仅是一种失业补偿规定，并非真正意义上的失业保险制度。２０１０年颁布的社 会保险法中只规定了广覆盖、多层次的方针，并没有专门针对农民工失业保险制度作 出具体规定。 二是制度本身亟待完善。农民工失业保险制度与城镇职工失业保险制度相比，存 在以下差异：即在缴费方式上，没有体现劳动者个人的权利与义务相对等的原则；在 支付标准上，对农民工的一次性生活补助金最长支付期限是１２个月，每缴费满１年 支付１个月补助，支付标准偏低；在失业保险的覆盖范围上，只能覆盖与用人单位签 订一年以上劳动合同的农民工；在再就业培训方面，缺乏对农民工进行再就业培训的 明确规定。 三是缴费基数下限的刚性设计使农民工参加失业保险的门槛过高。部分农民工月 收入达不到失业保险的最低缴费基数。按目前规定，这部分人除缴纳自身实际工资的 １％外，还必须自己补贴月收入与失业保险最低缴费基数差额的１％。最低缴费基数 的限制还使得总工资水平低于社会平均工资水平６０％的企业不愿为农民工缴纳失业 保险费。同时，许多用人单位和个人认为缴纳失业保险费只是付出而没有回报，不愿 缴纳。 四是给付条件过于严格，一次性生活补助标准低。农民工如果要领取失业补助金 ，单位必须缴纳１年的失业保险费，但大部分农民工签订的是短期劳动合同，一年的 参保缴费期过长。同时，一次性生活补助标准低，几乎不起保障作用。有资格获得失 业补助金的农民工在连续工作满１年时，所获得的一次性补助金只能保障１个月的生 活支出。此外，现行失业保险制度不能促进农民工失业后再就业，保险关系也不易转 接。 五是统一的缴费基数对农民工缺乏身份适用的差异性。按照《失业保险条例》规 定，针对农民工失业保险模式有两种，一种是一次性生活补助模式，即农民工不缴纳 失业保险费，在劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构 根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。另一种是城乡一体式模式，即农民 工与城镇职工无差别，平等地适用《失业保险条例》，个人缴纳本人工资的１％作为 失业保险费。这两种模式将会出现对已经定居在城市的农民工保障不足的局面，而对 流动性强体现出季节性就业的农民工又会出现负担过重的局面，导致失业保险制度缺 乏身份适用的差异性。 针对农民工参加失业保险存在的缺陷，提出如下建议：首先，构建适合农民工的 失业保险制度。建议取消农民工个人最低缴费基数的规定，从实际出发为农民工“量 身定制”缴费基数和缴费比例，并制定相应的有差别的失业保险金支付制度。加快修 订《失业保险条例》，推进失业保险制度城乡一体化，尽快实行农民合同制职工与城 镇职工统一的失业保险制度。统一失业登记。符合条件的农民合同制职工，可按规定 进行失业登记。 其次，提高失业保险制度吸引力。建议修改《失业保险条例》关于失业保险金的 领取条件，把领取条件由已缴满１年改为６个月，修改这一条件符合农民工流动性大 特点，有其合理性。考虑到失业保险制度扩大到全体劳动者（包括农民工），在待遇 领取条件上也应相应地降低，可借鉴英国和日本缴满６个月即可享受失业保险待遇的 规定。如，只要失业前所在单位和个人已按规定至少履行缴费义务满６个月，在非因 本人意愿中断就业、已办理失业登记的情况下，即可享受失业保险待遇。 再次，提高失业保险资金的统筹层次，方便农民工关系转接。对于就业流动性过 高的自谋职业者，其失业保障可以借鉴德国的短工公司经验来进行。具体来说，短工 公司把工人雇佣进该公司，然后再有期限地将他们借调转让给需要劳动力的用工企业 ，雇员在此“打短工”期间从短工公司获取相应的短工报酬。同时，畅通跨统筹地区 就业失业保险关系转移接续机制障碍，失业保险基金统筹层次越高，跨统筹地区就业 失业保险关系转移接续频率就越低。由于受经济发展不平衡的实际情况影响，再加上 农民工省内流动大的特点，所以失业保险制度的统筹目标应该是努力做到省级统筹。 最后，增强缴费基数对农民工身份适用的差异性。对于流动性强体现出季节性就 业的农民工，可以维持《失业保险条例》对农民工给予一次性失业补助金的现状，这 样，既可以减轻农民工缴纳失业保险费的压力又可以适当发挥失业保险金的保障功能 。而对于已经城市化的农民工建议按照１％的缴费基数进行缴费，因为这类农民工在 城市稳定性较强，且土地对其的保障能力明显不足，需要失业保险基金化解失业风险 。 在此基础上，建议增加再就业培训内容，在法律中作出明确规定对农民工进行再 就业培训，通过培训提高农民工的就业技能，促进失业农民工尽快上岗。 [32] \t