“十三五”：农信机构改革的变与不变

近日，中国人民银行党委书记、中国银保监会主席郭树清在甘肃省定西市临洮县 主持召开西北四省（自治区）“县域金融改革化险工作”座谈会时强调，从金融服务 广度和深度来看，农村信用社是县域金融服务的主力队伍，在服务县域经济发展、金 融支农支小中作出了重大贡献。要保持农村金融机构组织体系多样性、完整性不变， 一手抓风险处置，一手抓深化改革，支持中小银行和农村信用社持续健康发展。 统计显示，截至２０１９年年末，全国农信机构涉农贷款余额１０．３万亿元， 小微企业贷款余额８．９万亿元，分别占全国银行业的２９．３％和２４．１％。相 较于资产负债规模，这样的资金支持力度让农信机构成为了无可撼动的县域金融服务 主力军。也因如此，持续推进农信机构改革、不断提高农信机构服务地方实体经济的 力度和效率，对于农村金融整体质效提升和农业农村现代化建设都尤为关键。“十三 五”时期，开始于２００３年的新一轮农信机构改革经历了从第十个到第十五个年头 的跨越。总体来看，这其中包含着对机构定位、改革目标的坚持，也在行政、实践层 面进行着路径、方式的创新。 提升服务地方经济效率 坚持改制不改向 单从数据看，过去十年农信社股份化改制都是在以较快速度推进的，直至２０１ ９年发生较大变化。银保监会数据显示，截至２０１９年年末，全国共有农商银行１ ４８３家，相较于２０１８年末的１４２７家增长了５６家。与过去十余年农商银行 每年一两百家的增长速度相比，２０１９年农信社转制农商银行速度明显减缓。但综 观近五年的改革实践可以发现，农信机构股份化改制的节奏变化并不是偶然的。 农信社之所以要改制为农商银行，主要源于增强经营活力和支持“三农”建设潜 力的驱动力。通过股份化改制，困扰农信社业务发展的历史包袱和法人治理结构不完 善等问题可以在很大程度上得以缓解，业务的多元化激发出的经营活力也将进一步推 动服务深化与创新；并且，随着大多数县域地区的经济发展和城乡融合，长期熟人社 会下的金融服务方式和过去的机构体量已难以满足未来发展需要。不过，部分机构在 实践中的改制过快使其并未达成上述目标。人民银行发布的《中国金融稳定报告２０ １９》在谈及过去农信机构改革中提到了以下三点问题：公司治理薄弱、缺乏制衡机 制，改制并未解决沉重历史包袱以及已改制的部分农合机构面临新的挑战和风险，并 最终表现为部分机构过快扩张、偏离主业，或是获取优质客户难度较大，进而造成潜 在风险上升。 其实在报告发布之前，出于对业绩情况和服务实体经济状况的观察，很多地区已 关注到部分农信机构改制不彻底或改制后缺乏竞争力的问题，并意识到了改革最终目 标仍然是服务县域经济，路径、模式不必“一刀切”。这其中，广东、江苏、四川等 省份的改革较为引人注目。以广东省为例，该省在农信社改制基本完成的２０１７年 全面启动了新一轮的农合机构改革，明确以破除农合机构风险“周期律”和提升服务 “三农”发展、乡村振兴能力为改革目标。该地区某农商银行负责人告诉记者，过去 改革过程中确实存在风险未完全暴露或是改制后面临过度竞争等问题，通过战略入股 、兼并收购等方式，优质机构的资金、机制和经验技术得以支持改制机构化解风险、 强化定位、优化服务模式，实现改革深化。事实上，由于对风险和市场预估不到位， 很多农信机构都有继续深化改革的必要性。而在这些地区改革路径的示范下，更多的 地区加入到了改革的队伍中，那些未完成改制的农信机构也可以从中吸取经验，探索 出适合自身的改革路径。 股权整治正式启动 形成穿透式监管 在农信机构改革的各个环节中，股东和股权结构的优化是极为关键的一环。股东 决定着农信机构的定位和未来一段时间的业务重点，如若治理结构不健全、机构内控 存在漏洞，股东利用权力达成不当关联交易、违规质押等问题的出现，会极大程度影 响机构服务能力。银保监会副主席梁涛就在今年年中撰文称，股东股权和关联交易方 面的问题是近年来中小银行保险机构乱象丛生的根源，这也是长期以来银保监会现场 监管的重要内容。 在近几年，监管部门又将其作为集中整改内容，足见对农信机构股权问题的重视 。在经过了一段时间的酝酿后，银保监会在２０１８年确定为农商银行“强化公司治 理年”，并制定了《农合机构股东股权专项排查整治三年规划》，全面周密部署了所 有农合机构１００％的股东股权专项自查工作，并要求各银保监局每年分别按照不低 于３０％、３５％和３５％的比例进行抽查。依据银保监会在今年四月份国务院新闻 办举行的新闻发布会上的公开进度，２０１９年共查处３０００多个违规问题，清理 了１４００多个自然人或者法人代持的股东；截至发布会的时间点，已责令违规股东 转让股权３３．４亿股，对７４家机构合计处罚５１６５万元。根据官方信息，下一 步，监管部门还将抓紧弥补制度短板，重点加大对股东的穿透式监管、细化完善农商 银行股东关联交易监管规制、分类有序推进农商银行股权托管工作，以探索建立适应 小法人特点的公司治理机制。 与此同时，记者还发现，近几年外部环境的变化以及市场对金融服务要求的提高 ，也在间接推动着农信机构股东和股权结构的进一步优化。一方面，在整体经济下行 压力加大和监管要求业务回归本源的背景下，确有部分农商银行股东因现金流需求或 机构盈利空间下降等原因，主动或被动退出股东身份；另一方面，银行经营决策专业 化、规范化要求的提高，也吸引着更多有经验和认可农信机构服务定位的股东入股， 在一定程度上推动机构降低道德风险并主动提升服务水平。在这样的监管和市场调节 作用下，农信机构股权结构和公司治理水平无疑将在未来获得更大提升。 省联社改革方向明确 路径仍待探索 作为农信改革的重要产物之一，省联社如何实现进一步改革也成为近五年农村金 融领域的重要问题。 ２０１９年年初，人民银行、证监会等五部委联合发布的《关于金融服务乡村振 兴的指导意见》对省联社改革及其职能作出了要求：“积极探索农村信用社省联社改 革路径”“淡化农村信用社省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出 专业化服务功能”。这为省联社指出了较为明确的改革方向，也是监管在推进改革进 程中的新突破。 省联社长期以来的模式源于２０１７年前农信社改革的需要。在当时县域法人机 构综合发展水平较低、风险畸高且治理结构极不完善的情况下，省联社利用其优势对 各行社进行重组并出清风险，有效推进了农信社改制，并在之后很长的时期内，发挥 着监督、管理、协调和服务等方面的作用。截至２０１９年年底，全国农商银行的平 均不良贷款率为３．９％，在提供了大量涉农和小微企业贷款的情况下，做到这一点 实属不易——这其中省联社也功不可没。但如今，省联社作用已不能只聚焦于机构改 革。金融服务的数字化、场景化以及整体运行方式的变化，使农村金融不可再只满足 于对资产规模和合理化风险的追求，而是应当在追赶时代发展步伐的同时，根据区域 需求做出差异化服务。这也对有引导、协调作用的省联社提出了加强专业化服务功能 的要求。 与此同时，随着近些年县域法人机构所面对的外部环境发生变化，省联社“自下 而上”的筹建方式与“自上而下”行政管理职能的矛盾进一步凸显并在部分地区影响 到机构公司治理、市场机制的完善。不仅是权责分配问题，有的省联社对行社在人事 、业务等方面的过度干预可能会与机构的自身发展需求相悖，不符合县域金融机构的 差异化发展要求，这增加了省联社逐步淡化行政管理职能的外部压力。 尽管省联社改革是农村金融领域的焦点问题之一，中央也给予足够重视，但具体 的改革模式一直在探索中。淡化省联社行政管理职能、突出专业化服务功能的建议给 予了各地实践和探索的基础，各省份面对不同改革进程和地方经济状况也应主动掌握 改革节奏和方向。有媒体报道，今年４月省联社改革相关文件已经下发各地省政府， 这次改革方向很明确，金融监管部门对省联社改革不搞“一刀切”，各家省联社可在 改革原则的总体要求下，根据自身实际情况，自行制定改革方案；再经省政府报送银 保监会，银保监会审核各省联社改革方案，然后给出答复。监管部门的回应激发了多 地省联社的改革动力。５月份，陕西省政府发布了《陕西省人民政府关于成立省深化 农村信用社改革工作领导小组的通知》，其中显示，陕西省深化农村信用社改革工作 领导小组组长为省长，副组长为常务副省长和省政府秘书长。陕西秦农银行模式一直 被业内视作省联社改革的一种重要探索与尝试，因此，由陕西省政府主导的联社改革 也将引发关注。此外，河南、贵州、甘肃等省联社也提出，要以重塑农信社管理体制 和完善法人治理机制为重点，理顺省联社与各经营主体的关系，廓清权力运行边界等 改革方向。 “十三五”期间，农信机构改革的变与不变推动着机构进一步的定位明确和服务 能力提升。在坚持支农支小定位的基础上，农信机构改革仍沿着股份化改制的方向稳 步推进着；而与过去不同的是，针对机构服务实体经济力度、股东股权和公司治理等 问题，监管层面已通过指标、考核体系建设逐一落实，与此同时，各地改革实践关注 重点也从改制速度逐步转向改革质量和破除沉疴，并在此过程中探索出新的改革路径 。 [32] \t